22/11/2011

(terça-feira)

SESSÃO EXTRAORDINÁRIA

(ÀS 9 HORAS)

1

PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO N° 61, DE 2011

(DO PODER EXECUTIVO)

DRU - Discussão, em segundo turno, da Proposta de Emenda à Constituição nº 60, de 2011, que altera o art. 76 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Prorroga a vigência da DRU até 31 de dezembro de 2015.

Parecer do assessor Pedro Noblat –

Introdução

O Projeto de Emenda à Constituição (PEC) nº 61, enviada pelo Poder Executivo, prorroga a vigência da Desvinculação de Receitas da União (DRU) para  o dia 31 de dezembro de 2015. De acordo com a legislação vigente, a DRU  será extinta no final de 2011.

A DRU desvincula 20% do total das receitas da União. Contudo, vale lembrar que estão excetuadas de sua base de cálculo a Contribuição dos Empregados e Empregadores para a Previdência Social gerida pelo INSS, o Salário Educação, a Contribuição para o Plano de Seguridade Social dos Servidores Públicos e mais recentemente a parcela de impostos vinculados à educação.

A vinculação associa a arrecadação do tributo à obrigatoriedade de se aplicar as receitas arrecadadas em uma determinada área ou setor. Esse mecanismo de associação de uma receita a uma despesa específica é generalizada na estrutura orçamentária brasileira e decorre principalmente da Constituição de 1998.

Nesse contexto, a DRU foi motivada pelo excesso de vinculações das receitas.

Criada em 1994, durante a implantação do Plano Real, sendo à época denominada “ Fundo Social de Emergência ”, foi prorrogada em março de 1996, passando a se denominar” Fundo de Estabilização Fiscal “. Esgotado o prazo da primeira reedição, foi novamente prorrogada até o final de 1999. Em 21 de março de 2000, foi prorrogada até 2003, adotando a denominação atual. Já sob o Governo do Presidente Lula, em 19 de dezembro de 2003, por intermédio da Emenda Constitucional (EC) nº 42, foi prorrogada até 31 de dezembro de 2007 e por meio da (EC) nº 56 de 2007 foi prorrogada até 31 de dezembro de 2011. Ocorre que em 2009 houve uma alteração na base de cálculo da DRU, por meio da EC nº 59/2009, que reduziu a vinculação da parcela de impostos destinados à educação de 20% para 12.5% em 2009, para 5% em 2010, e zerando qualquer mecanismo de desvinculação para os tributos destinados para aquela área a partir de 2011.

A PEC em comento, portanto, trata da quinta prorrogação do mecanismo fiscal hoje conhecido como DRU.

Do Mérito

O processo orçamentário brasileiro é caracterizado por uma rigidez nas decisões alocativas. Por um lado, existe um conjunto de despesas denominadas de obrigatórias, entendidas como aquelas que não podem ser cortadas - como os gastos com pessoal, benefícios previdenciários e as que decorrem de legislação que obriga sua execução. Por outro, o excesso de vinculações de receitas às áreas ou setores específicos, diminui ainda mais a margem de manobra do governante, dificultando a implementação de seus programas de Governo. Estima-se, que do total da arrecadação bruta da União, 10% vai para os Estados e Municípios a título de FPE e FPM, 70% é vinculada às áreas específicas e cerca de 20% têm margem discricionária de alocação. Sem a DRU, a margem livre seria ainda menor, da ordem de 10%.

Em termos do orçamento global que inclui despesas primárias e financeiras[1], o resultado é que na proposta para 2012, ora em tramitação aqui no Congresso Nacional, as despesas discricionárias representam apenas 10,9% do conjunto das despesas, ou seja, além das vinculações, o volume de despesas obrigatórias mais o serviço da dívida diminui significativamente a margem de decisão alocativa do gestor federal.

Essa característica do processo orçamentário brasileiro contribui para a baixa participação dos investimentos (despesas de capital) no conjunto dos gastos públicos. No Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) para 2012, o total das despesas primárias referentes aos orçamentos fiscais e de seguridade foi estimado em R$ 731,2 bilhões, já excluídas as parcelas destinadas aos estados e municípios.. Desse montante, a parcela de investimento foi da ordem de R$ 57,9 bilhões representando apenas 7,9 % das despesas primárias.

Outro problema identificado é que o mecanismo de vinculação não cria incentivos para os gestores públicos melhorarem a eficiência do gasto, assim como impede a transferência das receitas vinculadas para outras áreas que eventualmente possam necessitar. Por exemplo, se um imposto é vinculado a uma despesa A e outro tributo é vinculado à despesa B, se houver excesso de arrecadação do primeiro tributo em relação à despesa A, ou mesmo a queda dessa despesa, essa sobra de receita não poderá ser transferida para a despesa B. Dessa forma, a vinculação de tributos a determinadas despesas cria uma rigidez orçamentária disfuncional para a ação de Governo.

Nessa perspectiva, a DRU objetiva minimizar essas distorções.

Sem a prorrogação da DRU a alocação do gasto público, a ser definido no Projeto de Lei Orçamentária (PLOA) para o exercício 2012 e nos próximos anos, sofreria uma redefinição que inviabilizaria um conjunto importante dos programas e ações de governo em andamento. Seria necessário reprogramar parcela significativa dos orçamentos da União inviabilizando a execução de programas prioritários na área social como o de combate a miséria além de investimentos do PAC. Haveria a necessidade de refazer toda a proposta orçamentária para 2012.

Estima-se que a não aprovação da DRU poderia gerar uma redução de até R$ 15,5 bilhões que se daria principalmente na parcela de investimentos. Quando se considera que os investimentos do PAC para o ano de 2012 - que, segundo o PLOA, estão previstos em  R$ 42,3 bilhões - poderia haver uma redução de mais de 30% nas fontes de custeio do Programa inviabilizando o cumprimentos das metas estabelecidas. Essa limitação na utilização dos recursos para os investimentos seria ainda maior para os anos seguintes - da ordem de R$ 19 bilhões em 2013, de R$ 27,7 bilhões em 2014 e de R$ 32,4 bilhões em 2015. Isso significa que a não aprovação da DRU comprometeria definitivamente a implementação das ações previstas no PAC, tende em vista o fato de que os investimentos têm um caráter de despesas discricionárias e sem vinculações de receita.

A urgência da medida se justifica pelo fato do prazo vencer em 31 de dezembro de 2011, sendo necessária a aprovação e sanção da PEC até o final do ano, de modo que a Lei Orçamentária par 2012 possa ser executada com a definição de fontes de recursos alocadas considerando a aplicação do mecanismo da DRU.

Nesse contexto, sugiro a aprovação da PEC conforme enviada pelo Poder Executivo.